進入新世紀以來，隨著我國九年義務教育從基本普及走向全面普及，黨和國家關于義務教育的基本政策導向，越來越聚焦于均衡發展。均衡發展作為義務教育本質屬性和法定要求，對促進教育公平、提高教育質量、完善中國特色社會主義現代教育體系，都具有至關重要的意義。在當前“深化教育領域綜合改革”的進程中，特別是在破解義務教育階段公辦學校擇校難題上，亟待凝聚社會共識，形成更大合力，取得實質性進展。

　　一、均衡發展是世界范圍義務教育的本質屬性

　　義務教育的英文是Compulsory Education，國際上一般定義是，根據國家法律規定對適齡兒童實施一定年限的、普及的、強迫的、免費的學校教育。1619年德意志魏瑪邦公布學校法令被公認為義務教育發端，19世紀中后期一批工業化國家開始義務教育立法，據聯合國教科文組織統計，目前全世界有200個國家通過立法實施不同年限的義務教育。

　　一國要進行義務教育立法，須在強制性、免費性、普惠性（也稱無歧視性、非選拔性或普及性）方面達成基本共識。如果政府提供的義務教育資源差別很大，致使部分公立學校配置辦學條件和師資水平很高甚至超標準，其他公立學校卻不能達標，就無法體現普惠性要求，也就背離了義務教育立法原則。因此，均衡發展是有別于其他教育的根本性特征，構成了義務教育的本質屬性。

　　近百年來的各國義務教育均衡發展，大致分為兩大模式。一是福利化公立學校均衡發展模式。如歐洲多數國家和中東部分國家，在福利化政策框架內，財政把所有公辦學校費用都包下來，基本上沒有私立學校。二是公立學校均衡發展兼顧選擇需求模式。如在亞非拉美一些國家，實行公辦校不擇校、擇校進私立校的制度。此外，美國義務教育主要由學區收取教育稅（財產稅）支持，富人區學校所得政府補貼少，納稅額足以支撐質量上好的公立校，低收入群體聚居區學校雖有政府補貼，卻很難聘到高質量教師，中產階級區居于兩者之間，居民只要有本學區房產證或租賃合同即可免費擇校入學，不同學區公辦校差異很大，但有些富人家庭連本學區優質公立校都不滿意，多把孩子送進高收費私立學校。

　　綜觀全球范圍有義務教育立法的國家，公辦校不擇校的約占80%以上，共同特點是政府全額負擔公辦學校支出，提供免費程度不同的義務教育，保證基本入學機會公平。在另外不到20%的國家，對義務教育階段非公共服務留出一定選擇空間，通常以私立學校來滿足有額外支付能力的中高收入階層選擇需求。

　　二、均衡發展是義務教育制度的法定要求

　　義務教育均衡發展，在我國是有法可依的。2006年新修訂的《義務教育法》第六條規定了“促進義務教育均衡發展”的三層內涵：一是實施主體即國務院和縣級以上地方人民政府；二是實施要件在于合理配置教育資源，改善薄弱學校辦學條件，縮小校際辦學條件差距；三是保障重點須放在農村地區、民族地區、經濟困難家庭和殘疾適齡兒童少年，需要地區之間的支援。

　　義務教育均衡發展，也是近年來黨和國家重大戰略方針和政策舉措的主要內容。2007年黨的十七大報告首次確認“促進義務教育均衡發展”重要理念，2010年黨中央國務院發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，在第四章第九節專門就“推進義務教育均衡發展”“切實縮小校際差距，著力解決擇校問題”等提出具體要求，2012年黨的十八大報告進而強調“均衡發展九年義務教育”，可以說，在近年來國家級政策的指引推動下，全國多數地區義務教育均衡發展呈現出良好的態勢。

　　實踐表明，在越來越多的地區通過縣域義務教育均衡發展評估驗收的形勢下，只要一個地區的公辦小學初中還存在著事實上的重點校重點班（有些以實驗、示范等名義或某些變相方式），就意味著其他學校是非重點的甚至是薄弱的，當地學齡兒童少年家長對公辦重點校（班）的追逐與競爭就不可避免。問題是，部分黨政領導、教育行政干部和校長尚存模糊認識，總覺得優質名牌公辦校的積累來之不易，難與其他學校拉平。但從法律政策視角看，我國九年義務教育從基本辦學條件上的均衡發展，勢必朝著高位或高質量均衡方向進展，其中關鍵在于黨政領導和教育行政部門統一認識，科學把握法律政策的核心理念和對策措施的著力點，進而在學校、社會、家長中取得共識，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，因地制宜、循序漸進地統籌實施。

　　三、義務教育均衡發展必須破解公辦學校擇校難題

　　“破解擇校難題”，是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）圍繞義務教育均衡發展所選取的改革攻堅重點，是回歸義務教育強制性、免費性、普惠性的應有之義，是著力解決社會反映強烈的突出問題、維護教育公平公正、努力辦好人民滿意的教育的客觀要求，根本在于盡快縮小區域內公辦學校之間的差距。

　　一要統籌城鄉義務教育資源均衡配置。就辦學經費而言，義務教育必須依法全面納入財政保障范圍，實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的投入體制，完善中央財政和地方財政分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制，不斷提高保障水平。在此制度基礎上再看辦學條件，各地政府應科學規劃、統籌安排、均衡配置、合理布局，建立城鄉一體化義務教育發展機制，重點是“實行公辦學校標準化建設”，鞏固全國中小學校舍安全達標的成果，從根本上改造薄弱學校，盡快使師資、教學儀器設備、圖書、體育場地基本達標，構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區域、城鄉、校際差距。利用改擴建勞務輸出大省和特殊困難地區農村學校寄宿設施等項目工程，顯著改善農村學生特別是留守兒童寄宿條件，基本滿足需要，同時做好隨遷子女就學工作。到2020年，全國將率先在縣（區）域內實現義務教育均衡發展，逐漸在更大范圍內使均等化的基本公共教育服務覆蓋城鄉所有學齡人口，弱化社會對公辦學校擇校需求。

　　二要實行公辦學校校長教師交流輪崗。許多地區居民強烈擇校意愿，更多是看重歷史遺留的優質公辦學校所擁有的高水平師資隊伍，而全面提高所有公辦學校校長教師水平，將是標本兼治破解擇校難題的重要舉措。《決定》明確提出，實行公辦學校校長教師交流輪崗，對絕大多數地區來說，主要是在縣（區）域內操作。按照“國標、省考、縣（區）管、校用”的原則，合理配置教師資源，因地制宜地建立校長教師定期交流輪崗制度，明確規定校長在同一學校連任期限，同時，規定教師包括骨干教師須按每年不低于教師總數的一定比例開展交流，城區中小學教師評聘高級職務（職稱），須有在農村學校或薄弱學校任教一定年限的經歷。繼續加大城鎮學校教師對口支援農村學校、原優質公辦學校教師對口支援薄弱學校的力度，有條件的地區還可試行校長教師跨區交流輪崗。

　　三要堅持免試就近入學不設重點學校重點班。《決定》的這些要求，完全基于《義務教育法》第十二條“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”和第二十二條“不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班”等法律條款，具有強烈導向意義。教育部的相關文件，尤其是今年《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，不斷尋求新的改革突破口，要求各地嚴格實施公辦小學初中免試就近入學制度和信息公開制度，合理劃定招生范圍，有序確定入學對象。縣區教育行政部門須利用公告、網站等多種方式向社會公開每所小學、初中的招生計劃、范圍、程序、時間和結果，規范辦理入學手續，全面實行陽光招生，在公辦學校標準化建設逐步到位的基礎上，試行學區制，合理劃分學區范圍，科學規劃學校布局，使學區內小學畢業生直接進入初中，并在有條件的地區探索九年一貫對口招生。學生入校后，隨機對學生和教師實行均衡編班，編班過程邀請家長和相關人員參加，接受各方監督，禁止以各種名目分重點班和非重點班。

　　四要多措并舉加速弱化公辦學校擇校壓力。按照各地現行經驗和國家政策要求，今后要嚴查選拔生源“占坑班”，制止跨區域招生行為，嚴禁收取與入學掛鉤的捐資助學款；嚴禁各種等級考試和競賽成績作為入學與升學的依據，逐步減少特長生招生學校和招生比例；合理分配優質高中年度招生名額，按不低于一定比例（50%）分到轄區內所有初中；在保障適齡兒童少年就近進入公辦學校的前提下，由民辦學校提供一定范圍的選擇性就學機會；發揮中小學家長委員會監督依法治校過程的積極作用，并借助全國考試招生制度改革的牽引作用，大幅降低義務教育擇校的剛性需求。針對大城市和特大城市擇校突出的問題，最近教育部加強分類指導，擬就19個重點大城市義務教育規范入學工作提出指導，強調各市抓住主城區、抓好熱點學校、抓住關鍵環節、抓實重點時段，完善相關政策，提出有針對性的時間表和路線圖，切實破解擇校難題。義務教育均衡發展的最高境界，是讓全國各地億萬學齡兒童少年享有更為充分的睡眠，擁有更多鍛煉身體時間，德智體美全面發展，身心健康地愉快成長。

　　（作者系教育部教育發展研究中心主任）