近年來，舊城改造和地產(chǎn)開發(fā)給文化遺產(chǎn)保護帶來巨大的“建設(shè)性破壞”，而首當(dāng)其沖的就是那些“不可移動文物”。這里所說的不可移動文物主要是指建筑物、構(gòu)筑物等與土地直接相關(guān)的物件，從經(jīng)濟學(xué)的視角看，它們是一類特殊的不動產(chǎn)，即具有歷史文化意義和公共產(chǎn)品屬性的不動產(chǎn)。這類文化遺產(chǎn)的形成和存在與土地和環(huán)境的關(guān)系密切，土地權(quán)屬和土地利用方式的改變，必然會給它們帶來相應(yīng)的影響。因而，大規(guī)模的舊城改造和土地批租出讓，不僅使土地使用方式出現(xiàn)巨大變化，而且直接或間接地導(dǎo)致包括文物古跡、建筑群、歷史文化地區(qū)在內(nèi)的城市歷史環(huán)境或者歷史風(fēng)貌保護面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　新中國成立后，國家為了保護重要的文物古跡創(chuàng)立了“文物保護單位”這一針對不可移動文物的保護制度，通過對“文物保護單位”劃定保護范圍和建設(shè)控制地帶，對文物古跡及周邊環(huán)境進行保護管理。在計劃經(jīng)濟時代，土地使用的方式基本上為劃撥，開發(fā)建設(shè)與文物保護的矛盾和沖突相對較少。

　　改革開放以后，為了快速推進新區(qū)開發(fā)和舊城改造，20世紀(jì)80年代后期開始嘗試土地使用權(quán)批租。1992年起，上海等城市通過簡政放權(quán)和發(fā)揮市、區(qū)縣兩級政府的積極性，加快了土地批租的步伐。從此，土地成為了最大的商品，盡管城市土地國有的所有權(quán)關(guān)系并沒有改變，但土地使用權(quán)的市場化，帶給地方政府巨大的經(jīng)濟收益，成為經(jīng)濟發(fā)展的巨大動力。而且，由于歷史文化地區(qū)所處的區(qū)位優(yōu)勢，往往又使得其成為商業(yè)開發(fā)的“熱土”，房屋動遷和舊城改造成為地方政府的工作重點，而舊城區(qū)范圍內(nèi)存在的歷史文化遺產(chǎn)往往就變成這些房產(chǎn)開發(fā)者的眼中釘。時至今日，如果說一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和項目開發(fā)商不懂得文化遺產(chǎn)的價值，自然是講不通的，多數(shù)情形恐怕是，面對文化價值與經(jīng)濟利益、長遠(yuǎn)目標(biāo)與近期效益、整體利益與局部效益時，他們往往會選擇后者。

　　事實上，土地的基本屬性在于它的資源屬性和資產(chǎn)屬性，任何時候都不應(yīng)該將土地看作能夠帶來經(jīng)濟效益、可以用于經(jīng)營城市的投資資本。土地有生態(tài)、社會、人文等多重功效，歷史文化城區(qū)具有自身的歷史積淀和文化記憶，也是人們的生活家園，形成了良好的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。如果單純?yōu)榱送恋亻_發(fā)的經(jīng)濟效益，將歷史建筑全部拆除、原有居民徹底動遷，把土地當(dāng)成可以任意買賣的商品，那么就會損失環(huán)境的公共利益，喪失許多潛在的社會文化價值。

　　在西方國家，土地多是私人所有，但是如果一塊土地因為歷史文化價值或者自然風(fēng)光或者公眾利益需要保護、避免開發(fā)時，政府會出錢把這塊地買下來，譬如歐洲的自然保護區(qū)、美國的國家公園制度都是基于類似的道理產(chǎn)生的。在法國，依據(jù)1943年制定的《紀(jì)念物周邊環(huán)境法》，一旦一座建筑根據(jù)《歷史紀(jì)念物法》列級或登錄保護后，對其周邊環(huán)境的保護即刻生效，在其半徑500米范圍內(nèi)的建設(shè)都將受到一定條件的制約和控制管理。1993年的《建筑、城市和風(fēng)景遺產(chǎn)保護法》規(guī)定必須為建筑、城市和景觀等遺產(chǎn)保護區(qū)劃定明確的范圍，地方與國家協(xié)作開展更大范圍的區(qū)域性遺產(chǎn)保護工作。截至2005年的數(shù)據(jù)，在法國受到國家保護的文物古跡和歷史建筑共有4.2萬處，而至少有3萬多平方公里的土地范圍被劃入文物建筑周圍保護區(qū)，這個面積占到法國國土面積的6％，而在一些省份甚至能夠達(dá)到16%的比重。

　　有人也許會說歐洲國家地多人少，有天賦優(yōu)勢，但在土地只有我國國土的1/36、人口大約為我國人口1/10的日本，也有多項措施保護歷史文化遺產(chǎn)。1966年，在經(jīng)濟高速發(fā)展背景下，日本為了保護京都、奈良等歷史文化名城的歷史風(fēng)貌不受到現(xiàn)代開發(fā)的破壞，專門制定了《關(guān)于位于古都的歷史風(fēng)土保存的特別措施法》（簡稱《古都保存法》）。依照該法可以對京都、奈良等歷史文化名城制定歷史風(fēng)土保護規(guī)劃，劃定“歷史風(fēng)土保存區(qū)域”和“歷史風(fēng)土特別保存地區(qū)”。在歷史風(fēng)土保存區(qū)域內(nèi)，建筑物和其他工程設(shè)施的新建、改建或擴建，宅基地的建造、土地開墾以及其他土地狀態(tài)與性質(zhì)的改變，木竹的采伐，土石類的開采等建設(shè)行為需要得到報批許可。在歷史風(fēng)土特別保存地區(qū)，除以上規(guī)定外，建筑物及其他工程設(shè)施的色彩變更、戶外廣告的設(shè)置或張貼也要得到報批許可。若有違反相關(guān)條款規(guī)定者，可處以一年以下有期徒刑并處10萬日元的罰金；或是處以6個月以下有期徒刑并處5萬日元的罰金。

　　在保護范圍內(nèi)的利益相關(guān)者受到損失時可以得到一定的經(jīng)濟補償，如果保護管理許可制度會導(dǎo)致私人土地利用受到明顯影響，而所有者又提出了政府應(yīng)征購?fù)恋氐纳暾垥r，可以將該土地納入征購對象。根據(jù)政令規(guī)定，這樣的土地征購所需的費用國家應(yīng)部分負(fù)擔(dān)。此外，實施歷史風(fēng)土保護規(guī)劃所需的相關(guān)資金，在國家財政允許范圍內(nèi)必須落實，以努力促進規(guī)劃的實施。以京都市為例，目前已劃定歷史風(fēng)土保存區(qū)14處，占地面積合計85.13平方公里；劃定歷史風(fēng)土特別保存地區(qū)24處，占地面積合計28.61平方公里，而整個京都市域的面積只有827.90平方公里。

　　我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《城市紫線管理辦法》雖有類似的規(guī)定，但該辦法屬部門規(guī)章，約束力極低，而且，針對違法行為并沒有制定像日本《古都保存法》中那么嚴(yán)厲的處罰規(guī)定。所以在現(xiàn)實生活中，對文物古跡和歷史地區(qū)破壞的局勢依然沒有徹底改變。如果文物古跡、歷史建筑和歷史街區(qū)所在的土地和環(huán)境的文化價值得不到認(rèn)同，公共資源屬性得不到保障的話，全社會保護文化遺產(chǎn)、整體保護城鄉(xiāng)歷史環(huán)境等文化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)就無法實現(xiàn)。因此，需要盡快修訂完善《文物保護法》、《土地管理法》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，為文物古跡、歷史建筑和歷史街區(qū)的土地、環(huán)境保護制定嚴(yán)格的管理規(guī)定，保護我們生活家園的美麗景觀和文化魅力，促進城市建設(shè)真正做到全面、健康和可持續(xù)發(fā)展。